TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-434/21
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Auto 434/21
Ref.: Expediente CJU-653.
Conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Pereira y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de de la misma ciudad.
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER.
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, con el fin de obtener la nulidad de la resolución a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes. Concretamente, la entidad solicitó a título de restablecimiento del derecho, declarar que la señora Miryam Tamayo Sánchez debía devolver los valores pagados por concepto de mesadas, retroactivos y cotizaciones en salud con ocasión al reconocimiento de la pensión, por cuanto dicha liquidación vulneró de manera directa lo consagrado en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993. La demanda se fundamentó en los siguientes hechos:[1]
1.1. El 17 de diciembre de 2004 falleció el señor José Edison Arboleda. Su esposa, la señora Miryam Tamayo Sánchez, presentó solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes.
1.2. Mediante Resolución No. 000400 del 28 de enero de 2010 se denegó el reconocimiento de la pensión en calidad de esposa del causante. En su lugar, se le concedió indemnización sustitutiva de la pensión de sobrevivientes en cuantía $5.518.745. La señora interpuso recurso de reposición contra esta resolución, la cual fue confirmada.
1.3. La señora Tamayo interpuso acción de tutela contra los actos administrativos mencionados. El Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar Valle resolvió ordenar al Instituto de Seguros Sociales Seccional Risaralda, reconocer la pensión de sobrevivientes causada por el esposo fallecido. El 14 de febrero de 2012 el Instituto de Seguros Sociales emitió la Resolución 0871, a través de la cual dio cumplimiento a lo ordenado por el juez de tutela.
1.4. El 19 de octubre de 2016 la Fiscalía Primera Delegada ante el Tribunal Superior de Guadalajara de Buga Valle del Cauca, radicó un oficio ante el Instituto de Seguros Sociales en el que informó que estaban en curso indagaciones penales contra el funcionario judicial titular del Juzgado Promiscuo Municipal de Bolívar, por los presuntos delitos de prevaricato por acción y peculado por apropiación. Ante esta situación, Colpensiones generó reporte de transparencia del caso.[2]
1.5. Con sustento en lo anterior, Colpensiones decidió promover medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución ISS-0871 del 14 de febrero de 2012. Además, solicitó a título de restablecimiento del derecho, declarar que la señora Miryam Tamayo Sánchez debía devolver los valores pagados.
2. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Administrativo Oral de Pereira,[3] el cual mediante auto del 10 de septiembre de 2020 resolvió remitir el expediente a los jueces laborales del circuito, por considerar que carecía de jurisdicción para conocer de la demanda interpuesta por Colpensiones.[4] Para el efecto, adujo que de acuerdo al numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la jurisdicción contencioso administrativa conoce las controversias entre sujetos de derecho administrativo, concretamente los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. Además, señaló que el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 establece que la jurisdicción ordinaria es quien conoce de «[l]as controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan».
3. Mediante auto del 22 de octubre de 2020 el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Pereira propuso el conflicto negativo de jurisdicciones.[5] Afirmó que en el asunto concreto no debía analizarse la naturaleza de la relación laboral sino el origen de la controversia, es decir, la decisión emitida a través de un acto administrativo, como medio de manifestación de la voluntad de la administración. En palabras del Juzgado: «( ) teniendo en cuenta que el tema de discusión en la demandada no es otro que el referente a la nulidad o no de un acto administrativo a través del cual se reconoció una Pensión de Sobrevivientes, el cual no puede ser revocado directamente por la entidad demandante por ser un acto administrativo de carácter particular, sino a través del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011, este Despacho no acepta la competencia para asumir el conocimiento y trámite del presente asunto, por encontrar que es a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa a quien está adjudicado».[6]
4. El expediente fue recibido el 30 de octubre de 2020 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[7] y repartido para su sustanciación el 18 de noviembre de 2020.[8] Por su parte, en la Corte Constitucional fue radicado el 14 de abril de 2021 y remitido a la magistrada ponente el 9 de junio siguiente, en cumplimiento del reparto efectuado por la Sala Plena en sesión virtual del 25 de mayo de 2021.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
5. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.
Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[9]
6. La Sala Plena ha afirmado que los conflictos de competencia son controversias de tipo procesal, en las que dos o más autoridades judiciales i) se rehúsan a asumir el conocimiento del asunto por falta de competencia (conflicto negativo) o, por el contrario, ii) pretenden iniciar o continuar con el trámite correspondiente, al considerar que tienen la competencia para el efecto (conflicto positivo).[10]
7. Con sustento en lo anterior, así como en la jurisprudencia de Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el Auto 155 de 2019,[11] esta Corporación sostuvo que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:
(i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]. (ii) El presupuesto objetivo exige la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]. (iii) El presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto[14].
8. En el asunto de la referencia, la Corte constata que se satisfacen los tres presupuestos indicados anteriormente. Primero, la controversia se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: el Juzgado Primero Administrativo Oral de Pereira y Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad (presupuesto subjetivo). Segundo, la controversia versa sobre la competencia para conocer y tramitar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad presentada por Colpensiones, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución ISS-0871 del 14 de febrero de 2012 a través de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Miryam Tamayo Sánchez (presupuesto objetivo). Y, tercero, tanto el Juzgado Primero Administrativo Oral de Pereira como el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad, formularon argumentos de naturaleza normativa que soportan sus decisiones de rechazar la competencia (presupuesto normativo).
9. En consecuencia, la Sala resolverá el conflicto negativo de jurisdicciones entre las autoridades judiciales mencionadas, con la finalidad de establecer cuál de ellas debe conocer y decidir la demanda interpuesta por Colpensiones.
Caso concreto
10. Para dirimir el conflicto planteado, la Corte reiterará la regla formulada en el Auto 316 de 2021[15], en el cual se resolvió un asunto similar al que se presenta en esta ocasión, es decir, un conflicto negativo de jurisdicciones entre la contencioso administrativa y la laboral, originada por una acción de nulidad y restablecimiento del derecho a la modalidad de lesividad.[16]
11. La Sala Plena concluyó que el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que la administración ataque su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 le corresponde a los jueces administrativos. En palabras de la Corte:
« a pesar de tratarse de un acto administrativo que definió una garantía prestacional de la seguridad social, no hace parte de la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, toda vez que se encontró legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos en este tipo de situaciones fácticas. Por tanto, se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social toda vez que corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los asuntos no atribuidos expresamente por la ley a otra jurisdicción[17].
Así las cosas, la aplicación normativa que corresponde es la cláusula general de competencia del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 cuando dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Disposición en la que se encuentra contenido, como se vio en la parte considerativa de este auto, el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en cabeza de COLPENSIONES al controvertir un acto propio».[18]
13. El asunto que se analiza en esta providencia se concentra en el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo Oral de Pereira y Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad. La primera autoridad judicial sostuvo que no podía conocer de la demandan de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad, toda vez que el causante de la prestación reconocida, el señor José Edison Arboleda, durante toda su vida laboral estuvo vinculado a través de empresas privadas, y por tanto, carecía de la calidad de servidor público. En ese orden de ideas, la relación laboral no era objeto de regulación por el derecho administrativo, y en consecuencia, la jurisdicción contencioso administrativa carecía de competencia. Por su parte, la segunda autoridad judicial argumentó que carecía de competencia, porque el tema de discusión en la demandada no era otro que el referente a la nulidad o no de un acto administrativo a través del cual se reconoció una pensión de sobrevivientes por una entidad pública.
14. Así, se observa que en el presente asunto el objeto principal de la controversia es dejar sin efecto un acto administrativo que reconoció un derecho pensional, y no, la naturaleza de las relaciones laborales que tuvo el señor José Edison Arboleda a lo largo de su vida profesional. En ese orden de ideas, como fue expuesto antes, «donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa[19] teniendo en cuenta que la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando la nulidad de sus propios actos[20](énfasis del texto original)».[21]
15. Regla de decisión (reiteración del Auto 316 de 2021). Cuando una entidad de naturaleza pública del Sistema de Seguridad Social demande su propio acto administrativo bajo la modalidad de lesividad, la competencia para conocer del litigio es la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
16. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-653 al Juzgado Primero Administrativo Oral de Pereira, para que le imprima el trámite correspondiente al proceso de la referencia.
III. DECISIÓN
La Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo Oral de Pereira y Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Primero Administrativo Oral de Pereira la competencia para avocar conocimiento y decidir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones contra la Resolución ISS-0871 del 14 de febrero de 2012 (expediente No. 11001010200020200105800).
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-653 al Juzgado Primero Administrativo Oral de Pereira, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los sujetos dentro del proceso Nro. 11001010200020200105800.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Cuaderno principal, folios 3-21.
[2] La entidad registró que «existían posibles hechos de fraude y/o corrupción en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y a su vez de los intereses moratorios que fueron ordenados por fallo judicial, toda vez que el causante no cumplía con los requisitos para acceder a la prestación reconocida, por ende tampoco a intereses de ningún tipo, en consecuencia dicha prestación no podría haberse reconocido a favor de la señora Miryam Tamayo Sánchez». Expediente digital. Demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Cuaderno principal, folio 6.
[3] Expediente digital. Cuaderno principal, folio 2. Acta individual de reparto del 14 de agosto de 2020.
[4] Expediente digital. Cuaderno 3, folio 1.
[6] Expediente digital. Cuaderno 5, folio 4.
[7] Expediente digital, Cuaderno 7. Folio único.
[8] Expediente digital, constancia de reparto. Dos folios.
[9] Los párrafos introductorios de este acápite fueron tomados del Auto 311 de 2021 (MP. Cristina Pardo Schlesinger).
[10] Auto 717 de 2018.
[11] Con aclaración de voto de la magistrada Diana Fajardo Rivera y de los magistrados Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Corte Constitucional, Auto 316 de 2021 (MP Cristina Pardo Schlesinger).
[16] El asunto se relacionó con una acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones contra un acto administrativo que reconoció un retroactivo pensional sin la deducción correspondiente de descuentos de salud. Por ello, siguiendo lo establecido en el artículo 97 del CPACA, la entidad informó al interesado para obtener su consentimiento de la revocatoria del acto administrativo. Sin embargo, ante el silencio del titular del beneficio pensional, procedió a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) con el objeto de solicitar la declaratoria de nulidad de su propio acto, entendida en la modalidad de lesividad. Corte Constitucional, Auto 316 de 2021.
[17] Artículo 15 del Código General del Proceso.
[19] Ib. Ídem. Artículo 15 del Código General del Proceso.
[20] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, citada en Auto del 12 de agosto de 2020 de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura.
[21] Corte Constitucional, Auto 316 de 2021 (MP Cristina Pardo Schlesinger).